L'équilibre budgétaire : une règle d'or ?

Dans son Titre V Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, Article 34, la Constitution rappelle que l'impôt et le régime d'émission de la monnaie sont fixés par la loi, c'est-à-dire par le Parlement. Dans le même article, elle aborde la question de l'équilibre à deux reprises : au sujet des lois de financement de la SS qui [] déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses []; et au sujet des orientations pluriannuelles des finances publiques qui [] s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques [].

État des lieux

On constate que la Constitution, dans sa rédaction actuelle, laisse au Parlement et au Gouvernement la recherche de l’équilibre par le moyen des actes qu’elle leur donne pouvoir d’accomplir. Et si on en juge par le niveau de la dette de presque tous les Etats développés, c’est une situation générale. Il n’y a pas lieu de s’en étonner si l’on considère que le souci du long terme doit faire partie des responsabilités intrinsèques au pouvoir aussi bien exécutif que législatif sans qu’il soit nécessaire de l’inscrire en tant que tel dans le texte fondateur.
On peut cependant sur ce point faire deux observations : 1. La Vème République avait introduit le long terme par la durée du mandat présidentiel qui dépassait de deux ans celle des membres du Parlement, et cette durée a non seulement été réduite à cinq ans, pour l’aligner sur celle de l’Assemblée Nationale, mais l’élection de l’AN suit immédiatement celle du Président ; ils partagent donc le même sort électoral quant aux durées de mandat et aux dates de renouvellement, d’où leur propension à donner priorité au court terme. 2. Les Etats-Unis pratiquent la fixation d’un plafond de la dette par le Congrès, mais elle ne semble gérée que dans le court, voire très court, terme, ce qui peut s’expliquer par le statut particulier du dollar ; mais le Congrès dispose ainsi d’un outil qui pourra être utilisé si besoin est ; il est également possible que ce besoin apparaisse rapidement sous l’effet d’une révision de la notation de la dette souveraine américaine.
Mais s’il fallait inscrire dans la Constitution une obligation d’équilibre financier, on devrait répondre à plusieurs questions :
- Où l’inscrire : Dans le Titre Ier De la Souveraineté (le Mur de la Dette confisque la liberté d’action), ou dans le Titre II Le Président de la République, ou dans le titre III Le Gouvernement, ou dans le titre IV Le Parlement ?
- A qui incomberait cette responsabilité, au Président ou au Parlement ?
- Qui jugerait qu’elle est correctement assumée ? Le Président et le Parlement sont les émanations du peuple, c’est au peuple d’en juger et de les sanctionner par l’élection.
- Quid du Conseil Constitutionnel sur ce sujet ?
Quelles que soient les réponses à ces questions on devra définir le type d’équilibre que l’on veut rechercher.

Quel équilibre rechercher ?

La recherche de l’équilibre peut passer par différentes voies. On trouve des partisans d’un objectif de déficit qui laisserait au gouvernement la possibilité d’agir sur la dépense, ou sur l’impôt, ou sur les deux à des degrés divers ; on trouve aussi des partisans d’un objectif de dépenses, considérant que c’est le point crucial à maîtriser (c’est ce qui avait été retenu pour les lois de financement de la SS, avec le succès qu’on sait).
L’inconvénient de ce genre de doctrine est de simplifier abusivement le problème ; se priver de la dépense ou de l’impôt ou du solde pour analyser le problème posé par un déséquilibre n’est pas très sérieux, et encore moins si elle est appliquée à un objectif pluriannuel. Mais ce qui est beaucoup plus grave c’est que l’on reste dans la problématique du Pacte de stabilité et de croissance qui a démontré son inefficacité exposée cruellement lors de la crise et dont nous sentons encore les conséquences.
En effet, les déséquilibres annuels ne nous informent pas sur le véritable danger qui nous menace par leur intermédiaire ; on a toujours de bonnes explications justifiant un supplément de dépense ou une insuffisance de recette ; et quand on ne la trouve pas, on imagine des arguments fallacieux comme des requalifications de dépenses de fonctionnement en investissements aux rendements imaginaires. Un déficit annuel a toujours l’air moins grave que ses conséquences ; le vrai danger c’est leur accumulation quand elle prend la forme de la dette.
La seule règle d’or utile ne doit donc pas porter sur l’équilibre des comptes annuels (qui est de toute façon une bonne pratique générale pouvant connaître des exceptions justifiées par les circonstances) mais sur la capacité d’endettement et son maintien.

La capacité d’endettement : une réponse aux crises

Tout évènement désastreux (guerre, tsunami, tremblement de terre, accidents industriel ou climatique ) nécessite des engagements de dépenses dépassant les moyens ordinaires des états ; ils doivent donc être capables de recourir à l’emprunt pour des montants considérables à des conditions néanmoins supportables.
Puisque l’on sait maintenant que le mur de la dette (MD) apparaît lorsque la dette atteint un niveau au-delà duquel la croissance se réduit ou disparaît, estimé récemment par des chercheurs à 90% du PIB , et si on admet, par hypothèse , qu’un évènement désastreux nécessite une dépense au minimum de X% du PIB, le maintien de la capacité d’endettement pour faire face aux crises (CEFC) nécessiterait qu’en période normale on ne dépasse jamais un endettement avant crise (EAC) de MD-CEFC du PIB.
Cela signifie que les lois de finances, qui comportent des dispositions et analyses concernant les engagements financiers de l’Etat , devraient aussi mentionner la distance à laquelle se trouve la dette par rapport à la limite de l’EAC et l’évolution prévisible dans cette direction. Et c’est à ce stade, avant le vote de la loi, que la règle d’or devrait s’appliquer.

Conséquences de l’application de la règle d’or

Les élus auxquels s’appliquent la règle d’or (Président de la République, Députés et Sénateurs), dès le début de leur mandat de 5 ans devront s’interroger sur la trajectoire, non pas du déficit mais de la dette, pour évaluer son niveau à la fin de leur mandat. La fin de leur mandat est en effet pour eux un moment critique, celui de leur réélection, et ils devront veiller à ne pas avoir consommé la distance à laquelle la dette se trouve de l’EAC, distance dont la réduction, voire la disparition, offrirait un argument de campagne confortable à leurs concurrents.
D’autre part, la perspective d’être réélu avec une capacité d’emprunt ordinaire (jusqu’à EAC) épuisée est évidemment source de difficultés à venir. Et une capacité d’emprunt de crise (jusqu’à MD) entamée ou même épuisée au moment de la réélection générera des conditions de gouvernement dangereuses. Tout ceci devrait motiver les acteurs concerné à adopter une attitude réaliste dans la gestion des finances de l’Etat.
La situation actuelle est caractérisée par une consommation très avancée de la réserve de capacité d’endettement de crise puisque le dernier programme de stabilité estime à 87.1% du PIB l’endettement brute de la France en 2012, première année du nouveau Parlement et du nouveau Président de la République. Les nouveaux élus devraient donc avoir pour objectif du quinquennat de rétablir la capacité d’endettement de crise.

Conclusion provisoire

L’idée qu’il suffirait d’obliger le Parlement à utiliser son pouvoir de modification de la Constitution pour se donner de nouvelles obligations semble illusoire. Toutes les données sont en effet disponibles depuis longtemps, mais il a fallu l’intervention brutale des marchés pour révéler des vulnérabilités ignorées par paresse ou par intérêt. L’analyse académique des effets de la dette sur la croissance, opportunément apparue récemment , a fixé l’emplacement du mur de la dette qui devrait désormais servir de référence principale à toute réflexion sur la dette.